Objavljen izvještaj s međunarodne konferencije „Izazovi provedbe EU politika u Hrvatskoj i drugim novim državama članicama“ u okviru Jean Monnet projekta potpore instituciji POLO-Cro28: Opservatorij politika u Hrvatskoj

Zagreb: Aula Rektorata Sveučilišta u Zagrebu, Trg Hrvatske Republike14.
9. srpnja 2018. godine 9.30 -14.00 sati

Izvještaj sa završne međunarodne konferencije POLO-Cro28 potpore instituciji

„Izazovi provedbe EU politika u Hrvatskoj i drugim novim državama članicama“

Konferencija pod nazivom „Izazovi provedbe EU politika u Hrvatskoj i drugim novim državama članicama“ održana je 09. srpnja 2018. u Auli Rektorata Sveučilišta u Zagrebu. Organizator ovog događanja bio je Institut za razvoj i međunarodne odnose (IRMO) iz Zagreba u suradnji s Predstavništvom Europske komisije u Republici Hrvatskoj. Konferencija je održana kao završno događanje u okviru trogodišnjeg Erasmus+ Jean Monnet potpore instituciji „POLO-Cro28: Opservatorij politika u Hrvatskoj“, koju IRMO provodi od rujna 2015. godine. Konferenciju koju je moderirao gospodin Daniel Mondekar pozdravnim su govorima otvorili prof. dr. sc. Damir Boras, rektor Sveučilišta u Zagrebu, Nj. E. Branko Baričević, voditelj Predstavništva Europske komisije u RH, te dr. sc. Sanja Tišma, ravnateljica Instituta za razvoj i međunarodne odnose (IRMO) Zagreb.

Konferenciju je u dvorani pratilo i u njoj aktivno sudjelovalo preko 120 sudionika, a izravni prijenos uvodnog izlaganja putem društvenih mreža (live stream) u organizaciji Predstavništva Europske komisije u RH omogućio je praćenje događaja znatno većem broju zainteresiranih osoba. Na konferenciji su, osim govornika iz Europske komisije, Slovačke i Mađarske, sudjelovali i predstavnici veleposlanstava iz Grčke, Mađarske, Njemačke, Portugala, Srbije i Španjolske.

Nakon pozdravnih govora uslijedilo je key note izlaganje gospodina Maartena Verweya, Glavnog direktora Službe za potporu strukturnim reformama Europske komisije pod nazivom „Strukturne reforme – zašto, što i kako?“. Gospodin Verwey je naglasio da provedba reformi donosi napredak i prosperitet dok njihov izostanka rezultira stagnacijom i nazadovanjem. Ovu tvrdnju potkrijepio je rezultatima simulacija Europske komisije prema kojima je, uz pretpostavku provedbe strukturnih reformi, na području Europske unije kao cjeline moguće ostvariti rast od najmanje 10% BDP-a u sljedećih deset godina. Naglasio je da se ulaskom u EU Hrvatska obavezala uvesti Euro što je nedavno potvrđeno donošenjem strateškog dokumenta na nacionalnoj razini. No, za uspješnu participaciju u euro zoni, uz zadovoljavanje nominalnih kriterija, nužna je i provedba brojnih reformi koje će povećati otpornosti i prilagodljivost hrvatskog gospodarstva. Kao naročito slabe točke hrvatskog gospodarstva, identificirane u sklopu preporuka Europske komisije, istaknuo je nisku participaciju na tržištu rada, visoku stopu nezaposlenosti mladih i dugotrajno nezaposlenih, fragmentarnost javne uprave, nedovoljno poticajno poslovno okruženje, te probleme mirovinskog, obrazovnog i zdravstvenog sustava. Prema riječima gospodina Verweya, strukturne reforme u području pravosuđa, javne uprave i institucija predstavljaju preduvjet za uspješnu provedbu reformi i u brojnim drugim područjima, a kako bi one bile uspješne moraju biti ambiciozne i premašiti okvire onoga što je nužno. Povećanje dinamike u provedbi reformi među prioritetima je sadašnje Europske komisije, no problem je što uspješnost u provedbi reformi prilično varira od države do države. G. Verwey je naglasio da će se provedba strukturnih reformi u budućnosti sigurno morati ojačati, jer izostanak reformi u nekim državama može imati loše posljedice za EU u cjelini. U završnom je dijelu izlaganja istaknuo je važnost Europskog semestra kao instrumenta koordinacije, nadzora ali i identifikacije nužnih reformi. Istakao je da Služba za potporu strukturnim reformama Europske komisije nudi tehničku i savjetodavnu pomoć u provedbi reformi koja je za države članice  besplatna, te koja se ostvaruje na zahtjev država članica.

Izv. prof. dr. sc. Višnja Samardžija iz IRMO-a, voditeljica projekta „POLO-Cro28: Opservatorij politika u Hrvatskoj“, prezentirala je glavne rezultate i aktivnosti provedene u okviru institucionalne potpore, uključujući objavljenu dvojezičnu knjigu „Izazovi provedbe europskih politika u Hrvatskoj“. Kao crvenu nit u projektu je naglasila praćenje iskustava novih država članica EU-a u provedbi odabranih europskih politika. Istakla je da se projektom nastojalo unaprijediti komunikaciju o europskim politikama u Hrvatskoj čija provedba predstavlja bitnu dimenziju članstva u EU. Očekivanja u sklopu POLO-Cro28 projekta ispunjena su kroz dijalog i raspravu u sklopu okruglih stolova koji su kritički promatrali implementaciju u pojedinim područjima politika, te doprinijeli stvaranju sinergijskih učinaka između istraživača, kreatora politika, predstavnika civilnog društva, medija i drugih aktera. Dobra vidljivost projekta osigurana je putem web stranice koja je imala oko 10. 000 pregleda. Osim toga, vidljivosti je doprinijelo i  umrežavanja sa srodim projektima i aktivnostima u sklopu programa Erasmus+ Jean Monnet. Diseminacijske aktivnosti pojačane su putem članstva IRMO-a u Transeuropskom udruženju za proučavanje politika (TEPSA) iz Brisela, putem čijeg newslettera je vrlo široki krug akademskih institucija diljem Europe obavještavan o aktivnostima i rezultatima ovog projekta. Knjiga „Izazovi provedbe europskih politika u Hrvatskoj“ predstavlja jedan od glavnih rezultata projekta. Ona objedinjuje policy radove iz šest odabranih područja europskih politika u čijoj izradi su sudjelovali istraživači iz IRMO-a i vanjski suradnici, a koji su prošli dvostruki recenzentski postupak. Jedna od glavnih poruka ove knjige je da su Hrvatskoj nužne ubrzane reforme kako bi se mogla nositi sa financijskim i gospodarskim obavezama članstva u EU. U trom smislu su potrebni inovativniji, transparentniji i inkluzivniji pristupi upravljanju temeljeni na primjerima dobre prakse iz drugih zemalja članica.

Prof. dr. sc. Zdravko Petak s Fakulteta političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu nadovezao se na izlaganje dr. sc. Samardžije opservacijama o uspješnosti Hrvatske u provedbi europskih politika. Prema Prof. Petaku provedbeni kapacitet javnog upravljanja u Hrvatskoj je nizak, a upitno je i do koje mjere vodeći eksperti stvarno mogu su-kreirati politike. Naglasio je i rezultate istraživanja o javnom upravljanju u Hrvatskoj prema kojima je 85% ispitanika istaknulo da je u Hrvatskoj najveći problem u sklopu javnog upravljanja kvaliteta strateškog planiranja. Drugim riječima, problem je dobro postavljanje prioriteta. U području međuresorne koordinacije postoje brojne manjkavosti, što predstavlja veliki problem jer su rijetke politike koje se mogu locirati samo na jedno ministarstvo. Ured premijera u nedovoljnoj mjeri ocjenjuje provedbu politika u pojedinim područjima na osnovu policy procijene, te dominira ocjenjivanje temeljem tehničkih kriterija. Djelotvornost implementacije poseban je problem te je u tom smislu naglašeno da treba dodatno uskladiti hodograme za provedbu pojedinih politika između Vlade i sektorskih ministarstava. U konačnici rečeno je da treba dodatno poboljšati kvalitetu praćenja politika. Ona je popravljena nakon ulaska u članstvo EU, no još uvijek postoji značajan prostor za poboljšanja.

Panel 1

Prvi panel konferencije bio je posvećen ekonomskom upravljanju EU-a i koordinaciji socio-ekonomskih politika. Izlaganje gospođe Manice Hauptman, ekonomske savjetnice u Predstavništvu Europske komisije u RH bavilo se izazovima i preporukama za 2018. u sklopu Europskog semestra. Naglašeno je da je od uvođenja Europskog semestra najviše preporuka usvojeno na području financijskih usluga, fiskalne politike te upravljanja aktivnim mjerama politike zapošljavanja, što je sve posljedica financijske krize. S druge strane najslabija provedba bila je na području poreznog sustava (porezna baza još uvijek je dosta uska), zdravstva, obrazovanja i mirovinskog sustava. Preporuke za Hrvatsku za 2018. brojčano su smanjene, no u suštini su sadržajno ostale iste. U području fiskalne konsolidacije Hrvatska bilježi najznačajnije pomake, no u svim drugim područjima unatrag više godina nije bilo većih pomaka. Ostvaren je stanovit napredak vezano uz kurikularnu reformu, ali u brojnim drugim područjima obrazovanja nisu zabilježeni značajniji pomaci. U sklopu provedbe Strategije Europa 2020 Hrvatska dobro stoji u području energetike i klimatskih promjena, međutim na planu siromaštva, tercijarnog obrazovanja i investiranja u istraživanje i razvoj trebalo bi više napraviti.

Uslijedilo je izlaganje dr. sc. Krešimira Jurlina iz IRMO-a o konkurentnosti Hrvatske u odnosu na druge nove države članice EU-a. Prema dr. sc. Jurlinu Nacionalno vijeće za konkurentnost osnovano je još 2002. godine, no brojni problemi evidentirani još tada prisutni su i danas. Hrvatska se po pitanju konkurentnosti stabilizirala na niskim osnovama, no to stajanje u mjestu znači da nas drugi prestižu jer bolje provode reforme koje jačaju njihovu konkurentnost. Hrvatska za razliku od drugih novih država članica ima vrlo široka područja u kojima su nužne reforme. Pored obrazovanja tu je i tržište rada gdje su prisutni problemi kao što su nepotizam pri zapošljavanju, nedovoljna suradnja radnika i poslodavaca, slaba sposobnost zemlje da privuče talente te neodgovarajući odnos plaća i produktivnosti. U području inovativnosti bilježimo kontinuirani pad. Tu je naočito zabrinjavajuće da istraživači zaposleni u privatnom sektoru čine ispod jedan posto zaposlenih, dok većina novih država članica ima trend rasta prema četiri posto. Ovaj indikator vrlo je važan jer bez istraživača zaposlenih u privatnom sektoru teško može biti pomaka prema gospodarstvu zasnovanom na znanosti i visokim tehnologijama. U Slovačkoj je ovaj problem riješen putem stranih investicija što samo podcrtava važnost stvaranja povoljnijeg poslovnog okruženja. Zaključno je naglašeno da Hrvatska ima problem s konkurentnošću koji se teško može riješiti u kratkom roku te stoga treba kontinuirano raditi kako bi se ostvario napredak na ljestvicama prama ključnim indikatorima konkurentnosti.

Dr. sc. Hrvoje Butković iz IRMO-a govorio je o problemu nezaposlenosti mladih u Hrvatskoj kao i o iskustvima Slovenije i Poljske. Istaknuto je da su nadležnosti Europske unije u politikama relevantnim za borbu protiv nezaposlenosti mladih kao što su zapošljavanje i obrazovanje ograničene. Ipak, Unija u ovom područjima svojim smjernicama i preporukama usmjerava države članice te podupire reformske napore mogućnostima financiranja iz europskih strukturnih i investicijskih fondova. Sagledavajući indikatore tržišta rada dr. sc. Butković je zaključio da su se izlaskom iz krize Slovenija i Poljska vratile na razinu koju su imale prije krize, dok se Hrvatska bez obzira na poboljšanja još uvijek bori da dosegne pragove iz 2009. U nastavku izlaganja istaknuto je da su za smanjivanje nezaposlenosti mladih od naročite važnosti sustav obrazovanja, aktivne politike tržišta rada te radno zakonodavstvo. Obrazovanje je pri tome izdvojeno kao područje od primarne važnosti, ali na žalost i kao područje u kojem Hrvatska u odnosu na druge nove države članice jako sporo napreduje. To se prije svega odnosi na zastarjeli sustav strukovnog obrazovanja i veliki nerazmjer između ponude i potražnje na tržištu rada kada je riječ o visoko obrazovanim mladima. U području aktivnih politika tržišta rada Hrvatska od izbijanja krize bilježi porast izdvajanja i broja korisnika, no još uvijek postoji dosta prostora za usklađivanje s najboljom europskom praksom. Vezano uz radno zakonodavstvo istaknute su promjene u Sloveniji i Poljskoj kojima se potiče poslodavce da zapošljavaju mlade na neodređeno vrijeme, koje bi mogle biti korisne za Hrvatsku.

Dr. sc. Marta Kahancová iz Srednjoeuropskog instituta za radna pitanja (CELSI) Bratislava, održala je izlaganje o slovačkim iskustvima u području zapošljavanja od izbijanja ekonomske krize do danas. Na početku izlaganja istaknuti su najslabiji aspekti slovačkog tržišta rada i sustava obrazovanja sukladno preporukama Europske komisije: visoke stope dugotrajno nezaposlenih i nezaposlenih mladih, niske stope zaposlenosti žena,  niska razina integriranosti Roma kako u sustav obrazovanja tako i na tržištu rada, te nužnost provedbe reforme obrazovanja kako bi se uskladile ponuda i potražnja  na tržištu rada. Kao veliki izazov za Slovačku u području zapošljavanja istaknula je nedostatak ljudi sa specifičnim vještinama u zapadnim industrijski razvijenijim dijelovima zemlje, te visoke stope nezaposlenosti na istoku zemlje. Dodatni problem predstavlja niska  mobilnost radne snage unutar zemlje, jer se ljudi vrlo teško odlučuju da radi posla promijene mjesto prebivanja. Osvrćući se na učinke financiranja programa zapošljavanja iz europskih fondova, istaknula je da su oni sasvim sigurno doprinijeli povećanju zaposlenosti, prema nekim izračunima čak i do 6%, no da slovačka iskustva govore kako je njihov značajniji učinak vidljiv tek na dulji rok. Zaključno dr. sc. Kahancová osvrnula se na novu slovačku strategiju zapošljavanja, čiju je izradu financijski podupro Europski socijalni fond, te koja uvodi koncept inkluzivnog tržišta rada. Tu je riječ o jednoj vrsti paralelnog tržišta rada u sklopu kojeg su poslodavci financijski motivirani od strane države da zapošljavaju naročito ranjive skupine na tržištu rada kao što su mladi.

Panel 2

Drugi panel konferencije bavio se kohezijskom politikom, energetskom politikom i politikom zaštite okoliša s naročitim fokusom na izazove koje donosi budući Višegodišnji financijski okvir (VFO) EU-a.  Prvi govornik dr. sc. Jakša Puljiz iz IRMO-a analizirao je prijedlog novog VFO-a 2021. – 2027. i izazove koji stoje pred kohezijskom politikom EU-a. Pozivajući se na istraživanje Jacques Delors instituta dr. sc. Puljiz je naglasio da prema prijedlogu Europske komisije VFO raste kada se gledaju tekuće cijene i stalne cijene, no kada se gleda udio VFO-a u BND-u on pada (sa 1,16% BND-a EU-a na 1,11%). Prethodno su Francuska i Njemačka otvoreno iskazale spremnost na povećanje VFO-a, no bez obzira na to Komisija je ostala na relativno konzervativnim pozicijama. Za Hrvatsku je ovo pitanje jako bitno jer se trenutno 85% javnih investicija financira iz EU fondova. No, ukoliko se ostane kod ovakvog prijedloga VFO-a to bi moglo imati ozbiljne posljedice za Hrvatsku i druge nove države članice. Za zemlje poput Mađarske, Češke i Poljske izgledno je da će doći do smanjivanja sredstava za kohezijsku politiku od oko 24%. Procjenjuje se da bi pad sredstava za Hrvatsku ipak trebao biti manji, između 5% i 6%, no problem je i u nizu ostalih pravila koja također nisu povoljna. Općenito govoreći vidljiva je velika centralizacija, jer će puno veći dio VFO-a izravno biti u nadležnosti Europske komisije. Za područja kao što su sigurnost, migracije i istraživanje i razvoj predviđena su veće izdvajanja iz VFO-a, no smanjuju se izdvajanja za kohezijsku i za zajedničku poljoprivrednu politiku. Uvođenje veće stope sufinanciranja (koja sa 15% raste na 30%) predstavlja veliki problem za Hrvatsku jer će se na taj način jako povećati pritisak na državni proračun kako bi se osigurala dodatna sredstva. Nadalje, problem će biti i skraćivanje dodatnog roka za iskorištavanje alokacija sa tri na dvije godine, što bi se moglo negativno odraziti na kvalitetu ulaganja. Dr. sc. Puljiz je zaključio da smo s ovakvim prijedlogom suočeni s rastakanjem onoga što je navedeno u Osnivačkim ugovorima pod ciljem ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije.

Drugi govornik u okviru ovog panela gospodin Balázs Pichler, voditelj Odjela za nadzor i evaluaciju europskih strukturnih i investicijskih fondova Ministarstva za inovacije i tehnologiju Mađarske,  održao je izlaganje o implementaciji kohezijske politike u Mađarskoj. VFO 2007.-2013. je bio prvi cjeloviti financijski okvir u kojem je Mađarska sudjelovala. Tada je ugovoreno 70.000 projekata, a isplaćeno je 30 milijardi eura. U periodu je objavljeno više od 2000 natječaja, te je implementirano preko 15 velikih projekata. U razdoblju 2007.-2013. fokus u sklopu monitoringa bio je na apsorpciji a puno manje na rezultatima. Iznosi koji su se dodjeljivali za pojedine projekte bili su relativno mali, pa je došlo do velike fragmentacije, nepotrebnog opterećenja državne uprave, a uz to nije bilo moguće u dovoljnoj mjeri fokusirati se na najvažnija pitanja. Zbog učinka ekonomske krize došlo je do značajnog preslagivanja unutar operativnih programa kako bi se ublažio pad BDP-a i rast nezaposlenih. Vezano uz prelazak na VFO 2014.-2020. naglašeno je da je u to vrijeme jako puno vremena utrošeno na zatvaranje starog, a nedovoljno na kvalitetno planiranje novog VFO-a. Zbog toga je implementacija projekata iz VFO-a 2014.-2020. krenula tek 2016. Kako se ne bi ponovila ova greška mađarska je vlada odlučila promijeniti pristup u sklopu novog VFO-a. Stvari su ubrzane plaćanjima unaprijed, te je do sredine 2018. isplaćeno preko 50% sredstava predviđenih za kohezijsku politiku u sklopu perioda 2014.-2020. Isplate korisnicima vrše se izravno iz mađarskog proračuna, a naknadno će se temeljem dokumentacije tražiti uplata tih sredstava iz EU fondova. Tematski je u razdoblju 2014.-2020. jači fokus stavljen na inovacije te mala i srednja poduzeća, a manje na infrastrukturne projekte.  Gospodin Pichler je zaključio da mađarska iskustva govore o potrebi povezivanja projekata tako da se primjerice projekt izgradnje neke infrastrukture upotpunjuje s projektom edukacije o njenom pravilnom korištenju i održavanju. Isto tako, naglašena je potreba za boljom koordinacijom između  faza planiranja, provedbe i evaluacije projekata.

Prof. dr. sc. Slavko Krajcar s Fakulteta elektrotehnike i računarstva održao je izlaganje „Hrvatska – predvodnica ili slijednica na putu prema +2C?“. Naglasio je da pojmovi kao što su energetska tranzicija, obnovljivi izvori energije, dekarbonizacija, klimatske promjene i sl. odražavaju napore i aktivnosti usmjerene ka ograničenju porasta temperature na zemlji koje su u velikoj mjeri izazvane potrošnjom energije. Temeljem poznatog cilja „20+20+20“, EU prednjači u ograničenjima emisija stakleničkih plinova koji nastaju energetskim aktivnostima, a nedavno je postigla dogovor o 32% energije u finalnoj potrošnji iz obnovljivih izvora do 2030. godine. Hrvatska je, zahvaljujući naslijeđenoj poziciji u energetskom miksu, ali i aktivnostima poduzetim u zadnjih desetak godina, visoko pozicionirana na ljestvici zemalja po smanjenju emisija CO2, jer oko 28% potreba za energijom u finalnoj potrošnji zadovoljavamo iz obnovljivih izvora. Međutim, postavlja se pitanje može li Hrvatska nastaviti povećavati udio iz obnovljivih izvora, jer je upitno da li obnovljivi izvori energije imaju „prijateljsko“ okruženje u Hrvatskoj. Ipak, prof. Krajcar naglašava da se i u situaciji kad okruženje nije prijateljsko odgovarajućim politikama može pridonijeti pozitivnim promjenama. Prof. Krajcar prezentaciju je zaključio razmišljanjem kako bi Hrvatska trebala iskoristiti svoj položaj zemlje bogate vjetrom i suncem kao što smo to u prošlosti činili s vodom. No, kao preduvjet za to trebalo bi razjasniti jesu li vjetar i sunce konkurentne tehnologije, te u kojoj se mjeri mogu razvijati bez potpora.

Gospođa Željka Leljak Gracin, koordinatorica programa za okolišno pravo iz Zelene akcije Zagreb održala je izlaganje o značaju članstva u EU za hrvatski okoliš. Osvrćući se na proces pristupanja Hrvatske u EU, istaknuto je da je bilo jako dobro što su organizacije civilnog društva bile uključene u screening proces za poglavlje 27 koje se ticalo okoliša, bez obzira na činjenicu da predstavnici civilnog društva tada nisu bili odabrani na transparentan način. Kasnije, na žalost, predstavnici organizacija civilnog društva nisu bili uključeni  u pregovarački tim za poglavlje okoliš. U samim pregovorima postavljeni su financijski vrlo veliki zahtjevi pred pojedine proizvođače i postavlja se pitanje koliko smo se mi u svemu tome snašli. Istaknuto je da je Hrvatska na papiru bila izuzetno dobra u postavljanju ambicioznih ciljeva, no da se ponekad stjecao dojam da nismo bili svjesni financijskih reperkusija neispunjavanja svega što je dogovoreno i to u relativno kratkim rokovima. Nakon ulaska u EU okolišnim organizacijama civilnog društva na raspolaganje su stavljeni novi pravni mehanizmi kojima mogu pokušati utjecati na nacionalni i europski zakonodavni proces. Ipak, za razliku od vremena kada smo pristupali EU, okolišne organizacije civilnog društva danas se puno rjeđe se uključuju u procese kreiranja okolišnih politika. Ponovno se javlja sumnja u stručnost organizacija civilnog društva i često ih se etiketira kao neprijatelje investicija. U zaključku izlaganja gospođa Leljak Gracin naglasila je da treba poboljšati dijalog sa civilnim društvom kako bi dobili bolje politike i propise od kojih ćemo u konačnici svi imati koristi.

Nakon svakog održanog bloka izlaganja ili panela uslijedila je rasprava između govornika  i auditorija o pitanjima koja su otvorena izlaganjima.

Zaključno je koordinatorica projekta, izv. prof. dr. sc. Višnja Samardžija istaknula da provedba reformi predstavlja ključnu riječ koja se nameće kao nužnost u svim područjima politika koje su se analizirale i diskutirale, te da u tome EU može pomoći svojim instrumentima i mehanizmima. Naglasila je kako se pitanja kvalitete strateškog planiranja, međuinstitucionalne koordinacije, djelotvornosti provedbe, procjene učinaka politika te nužnosti promjene mentaliteta nameću kao izazovi u praktički svim analiziranim  policy područjima.

Izvještaj sastavio: Hrvoje Butković

Maarten Verwey govor “Structural Reforms: Why, What and How?

Prezentacije: